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秦曉:重構金融監管體系:理念、功能和模式選擇

作者:秦曉 來源:深圳創新發展研究院 時間:2016-07-14

我今天與大家交流的題目是《重構金融監管體系:理念、功能和模式選擇》。首先講一下“監管”這個概念,一般講計劃經濟是管制的,市場經濟則是自由交易的市場。那么為什么要有監管?一般監管是指發牌照的行業,必須持牌經營,對于不需發牌照的行業監管是法律的監管,不是由一個特設機構監管。對金融業來說,發牌照是因為兩個問題:第一個是吸收存款。吸收存款就有侵害存款人的利益的可能,凡是用公眾的錢就要監管,包括證券代理公眾投資買股票,花自己的錢一般不用監管。第二個是銀行會有系統性的風險。所以對每個銀行的資本充足率要有特殊的要求。

金融監管這個問題比較枯燥,不像大家日常關心討論得比較多的話題,這個問題稍微抽象一點,稍微離我們遠一點。但其實金融和大家日常生活是分不開的。另外我會講講我們原來這套監管架構有什么問題,新的監管架構需要吸收一些什么樣的理念和經驗,我想這個對大家可能會有一些啟發。

我的演講一共有六個部分,先從引言開始。對金融監管體系的反思和改革起源于次貸危機以后,次貸危機曝露了原有體系的問題,過去的監管是基于“微觀審慎”的假設,“宏觀審慎”是次貸危機以后提出來的,并圍繞這個理念進行了改革。這樣從制度安排上填補了宏觀政策和微觀審慎監管之間的空白,這是改革的一個初因。

我們國家在《十三五規劃綱要》中作了非常到位的描述,當時起草這個綱要的人一定是很熟悉國際的情況,也熟悉我們國家自己的問題。講了三條,一、加強宏觀審慎管理。這其實在我們國家是一個很新的概念,在全球也是一個很新的概念。二、統籌監管系統性重要金融機構,這也是別人的成功經驗。原來銀行就是銀行,金融風暴以后劃出 具有系統性重要性的金融機構,對他們的資本和擴張作出了格外嚴格的要求。三、建立功能監管和行為監管,這對于我們機構型監管來說是非常新的概念,后面會展開來談。

中國選擇什么樣的監管模式呢?這既要考慮我們的具體情況,也要學習國際經驗。我覺得現在還沒有形成共識,還在討論中,我們這篇文章可以作為一個政策建議提出來。

下面我們會圍繞三個問題展開:

第一,為什么需要監管,原來那個監管體系有那些不足?

第二,如果我們要建立一個新的體系,他的目標是什么,這個新體系能夠解決什么問題,體現什么樣的原則和理念?

第三,具體討論現有的若干個改革方案,或者是若干個樣板可以借鑒,簡單地評述每一個改革方案的優劣之處,提供一個可供選擇的建議。


第一,改革之因:現行金融監管體系的局限

中國現行的監管框架可以表述為:“一行三會的、分業式的、機構導向的金融監管體系”,這里有三個關鍵詞?!耙恍腥龝贝蠹叶己苁煜?,人行的功能除了貨幣政策之外還有維護金融穩定,還要承擔支付清算、國庫、反洗錢、征信管理和金融服務功能和金融基礎設施的建立?!叭龝睓C構大家都知道了,是基于機構的分業管理模式是改革開放以來逐步建立起來的,大體框架應該在亞洲金融風暴以后形成的。它對維護金融秩序穩定,促進金融監管的專業化做了積極貢獻。

近幾年來我國資本市場和金融行業 快速發展,已經形成了各種業態的混合經營,雖然仍叫分業經營,但是實際上混業經營已經出現了。在這種情下,“一行三會”監管體系問題顯現:首先難以防范系統性風險,不利于維護金融穩定。 第二是監管協調的難度大,監管成本增加,監管效率下降。

具體來說,現有體系問題可以概括為五條:一是監管競爭,二是信息分割,三是協調困難,四是監管空白,五個是監管套利。

監管競爭,監管競爭有共性的問題也有中國特性的問題,對于我們國家來講是一個行政體制內生的問題,監管部門被同時賦予行業的主管職能。相當于體育比賽,裁判和領隊合而為一,球隊關注的是輸贏,裁判不關心輸贏,他的責任是維護規則,這兩個相互沖突的目標很難整合在一起。在中國一個行業搞大搞強話事權會大、影響力會大,和晉級提升也有關系。謝平好幾年前也講過,每一個監管部門都會有把被監管行業做大做強的沖動,這是一個體制性問題。所以我們看到的現象是一會兒踩油門、一會兒踩剎車,這和兩個沖突職能有關系,它會造成監管競爭而弱化監管本身最重要的職能。

舉一個例子,比如債券,債券市場有四個主管部門或者是監管部門。財政部是政府債券,證監會是公司債,中國銀行間市場交易商協會是銀行系統的中央票據、金融債券、中期票據、短期融資券,國家發改委是企業債,四個部門會相互競爭,我們熟悉債券市場的人都很熟悉這個過程。首先一家降低發債門檻,然后其他幾家競相降低發債的門檻,這使得債券發行量從去年6月開始飆升,加大了金融市場的信用風險。

協調困難,因為不同監管部門的理念、目標、方式和執行均存在差異,具體說每個行業的風險偏好度是不一樣的,考核重點也是不一樣的,存在差異,所以平行的三會之間競爭會使得監管協調變得更為困難。

國務院在2013年成立了一個金融監管協調部際聯席會議,實際上這是虛設的,因為他規定“這個聯席會議不改變監管體制,不替代、不削弱有關部門現行職責,不替國務院決策,重大事項按程序包國務院?!本蜎]有什么特大的功能和決策的權利,監管協調困難沒有因為設立這么一個部際聯席會議而有所改善。

我們以平安集團為例,大家從這張圖可以看出,他有三個行業,保險當然是他的主行業,實際上壽險和財險都有,銀行有平安銀行,他的網站上寫著投資,但是你去看基本上是非銀行金融業務,證券、信托、資產管理等。這幾個行業分由不同的監管部門監管,比如說銀行受銀監會,保險受保監會,信托受銀監會,證券受證監會監管。這三個部門要去協調,為他這一個公司去協調,這個協調的難度就比較大。

信息分割,分業監管體系造成了金融統計信息的分割,現代金融信息的充分是一個非常重要的條件,我們了解的都是一些局部的、碎片化的信息,缺乏一個整體的數據,這樣很難對信息風險進行識別并提供應對措施。基于不完全信息,監管決策可能會對經濟體帶來極大地傷害,去年的股災就是一個典型的例子。去年的股災中,證券公司通過外接系統進入股市的場外配資來源復雜,有銀行、信托等持牌的金融機構受銀監會監管,有民間配資的部分受到地方金融辦監管,資金通過配資賬戶、信托、理財資金池等層層嵌套,導致證監會作為一個證券市場監管機構無法清楚地了解進入證券市場的杠桿資金總量,從而無法有效監控和測度市場風險。最后出事以后,證監會不得不基于不完全的信息對場外配資采取行政事清理,其代價是杠桿資金離場,股價螺旋式下跌,投資者競相拋售股票,最終導致場內杠桿資金平倉,A股市場的流動性迅速枯竭。這是硬著陸不是軟著陸,泡沫需要著陸,我們不去討論泡沫的產生,只是說泡沫出現以后,如果信息充分就會讓泡沫有序破裂,簡單處理就會造成硬著陸。

下一個問題是監管空白,當前我國在金融控股公司的監管、投資者或者是金融消費者權益保護、影子銀行業務、創新金融業務、互聯網金融業務方面仍然存在著大量的監管空白,不知道誰在監管。比如P2P這類創新借貸平臺目前由各地方的金融辦負責審批,這樣監管空白和監管套利共存,金融辦因地而異沒有一個統一的標準,銀監會不能完全掌握情況。影子銀行體系的監管空白,掩蓋了整個銀行體系不良率的真實情況,可能誤導我們對金融體系系統性風險的研判。

商業銀行的不良率是大家最關注也是爭議最大的一個問題。之前我和一個投行的人討論這個問題,我們兩人的估計大概差了一倍,我的估計是8%多一點,他的估計是15%到25%。分歧在哪?首先我們以銀監會公布的1.75%或者最新公布的2%的不良率為起點,下一步是關注類的,關注類的大概是4%左右,我們認為關注類應全部放到不良,這樣變成了5.75%或者是6%,剩下這一部分誰都不知道了,就是影子銀行,有人說總額是20萬億,有人是30萬億。20萬億當中有多少跟銀行有關?有人說是70%,有人說是80%或者是50%。和銀行有關的不良率有多少呢?不知道。當然我們差距之大不是因為第三塊影子銀行,影子銀行這一塊我們不爭論,因為誰都不能確定自己有準確的信息,官方也不知道。
這就是典型的監管空白,而影子銀行的不良率是一個未知但又正在集聚的風險。

總之,現在的監管框架難以應對金融機構混業化,交易的跨市場化,銀行業務表外化,資本流動網絡化的趨勢。

另一個案例是傘形信托復雜結構化產品,資金通過各種渠道游走于銀行、證券、保險之間,在我們機構型的這種“鐵路警察、各管一段”的架構下,每個監管部門都認為自己監管的范圍是合規的,但是沒有一個部門能夠穿透產品把握資金趨向,這個監管的空白造成了金融市場的系統性風險的可能性。

還有一個是監管套利,因為分業管理政出多門,容易導致對同質的業務監管標準不一致,引發監管套利,哪兒的標準松我去哪去獲取批準,這不利于構建一個公平競爭的市場環境。例如信托公司歸銀監會管,而基金子公司受證監會監管,兩者從事信托業務受到監管和資本要求充足率要求差異非常明顯。監管套利使得基金子公司低或者沒有要求,資產規模和數量激素上升。今年5月證監會才出臺基金子公司資本要求的征求意見稿。


2:他山之石:金融監管改革的國際經驗

金融風暴以后,全球主要發達經濟體都對原有金融監管框架進行了程度不一的修補和改革,其中主要有兩個方面,一個是強化“宏觀審慎監管”,填補宏觀政策和微觀審慎監管之間的空白。第二是倡導“功能監管”和“行為監管”。

宏觀審慎

微觀審慎監管是支持原有金融監管體系基本的理論它以獨立性假設為前提的,強調保障每一個金融機構的安全,其邏輯是,只要系統中每一個銀行都滿足資本充足率的要求,破產的概率很小,那么整個系統就是安全的?;蛘哒f有一家破產,其它金融機構因為資本充足率不會受到重大影響,自身就不會產生系統性風險。但是微觀審慎監管仍然在很大程度上忽略了金融行業的行為和資產價格的相關性,實際上情況不是這樣的。
保爾森當財長的時候,雷曼兄弟破產,他在回憶錄里寫他已經認為雷曼不能再救了,當時救要經過議會很復雜的程序,而且他覺得不值得救了,他實際上救了很多,兩房、GM汽車,還有AIG等,他也擔心雷曼的破產會有后續的發酵和連帶反映。他說我放了一段時間,我在散風,散風的過程當中我認為所有的金融機構或者是實體經濟會逐步切斷與雷曼關系。當他破產時,就像定向爆破一樣在群樓自己倒了,不會波及別人。但是這個財長根本不知道雷曼的滲透率、穿透率和關聯性,這就是我們講的“宏觀審慎”的概念。你認為其它的金融機構只要滿足資本充足率,就不會受到波及、不會造成系統性的風險,這種假設是不成立的。

微觀審慎不關注銀行通過何種方式滿足資本充足率的要求。滿足充足率可以注入資本,募集資本,也可以賣掉債務。但是如果大量的銀行一起來做的話,可能會使市場流動性枯竭,引發系統性風險。這種做法對于每一個獨立銀行都是合理的,但對于系統是不合理的。
金融機構在遭受外部沖擊時通過賣出資產降低杠桿,以保持流動性,保證金比率或償付能力的行為是符合微觀審慎監管要求的,但是這樣的行為可能導致金融危機。次貸危機也好、我們去年的股災也是跟這個有關的。僅僅強調微觀審慎不足以防范系統性風險,不僅獨立假設是難以成立的,而且可能還有副作用。

隨著現代金融的發展,金融系統內部、金融系統實體經濟之間的聯系越來越緊密,國際上的資本流動越來越緊密了,這個已經超越了微觀審慎所隱含的獨立性假設。宏觀審慎的目的在于保障整個系統的安全,因此更加注重金融市場中廣泛存在的相互關聯性,具有系統重要性的金融機構。要考慮到金融機構的恐慌心理,拋售、羊群效應,還有整體的金融偏好,這都是考慮的要點。宏觀審慎和微觀審慎不是替代的關系,而是互相補充,或者說提供了一個新的維度來完善監管。從形式上講宏觀審慎監管是在微觀審慎監管要求基礎上做出額外的資本要求,或者是給予某種優惠。
宏觀經濟政策會影響市場中的每一個企業和居民,并不針對金融體系中的外部性和脆弱性。經歷危機之后各國都意識到了貨幣政策在宏觀上維護金融穩定方面的局限,就是Yellen講的“鈍刀”,通過下調短期利率,擴張性的貨幣政策可以快速地實現信貸擴張來幫助經濟增長,這是我們全部在做的事情,但是廉價的信貸也會鼓勵金融機構加大杠桿和期限錯配,加大系統性風險。

宏觀審慎監管通過資本要求直接約束金融機構的行為,可以更加直接地應對信貸周期和價格泡沫,有效維護金融穩定。一個宏觀政策對貨幣政策來調整適應經濟周期,同時宏觀審慎有對金融機構有特別的要求,這兩個搭配比單純的一個貨幣政策或者是微觀審慎更加合理。

危機以后,各國都將宏觀審慎監管擺在了極其突出的位置上,以填補微觀審慎監管和宏觀經濟政策之間的空白。美國設立了金融穩定監督委員會進行頂層協調,英國徹底重構了金融監管體系,設立金融政策委員會進行宏觀審慎監管, 重點加強了對具有系統重要性的金融機構和金融控股公司的監管,因為他們對觸發金融性的風險是有影響力的。

功能監管與行為監管

危機之后,反思金融機構的問題中還提出了另一種關系,除了宏觀審慎的概念之外,還有功能監管和行為監管。功能監管過去實際上是有的,行為監管是比較新的概念。

現在主要的監管的模式,一種是機構型的,證券歸證券委、保險公司歸保監會,銀行歸銀監會。第二是功能型的,因為實際上存在著混業,或者是采取了混業的管理方法,就不能根據機構了分管了,因為機構后面是混業的,要根據他的功能進行監管。還有一個是澳大利亞提出來的“雙峰監管”,將金融機構的行為監管獨立出來,形成審慎監管和行為監管分離的“雙峰”監管。


3:監管模式

我們看看中國在考慮改革的時候監管模式怎么去選擇,有什么樣的建議和討論。

1.美國模式。上設是金融協調委員會,把金融信息風險的監控放到這個金融信息委員會里面去,另外要承擔宏觀審慎的監管。

美國模式是多德弗蘭克法案(DFA),美國的這個情況我們等會兒會回來評價,美國和其他國家不一樣,它是一個聯邦制國家,權力的配置跟立法機構權力的劃分,都是歷史形成的,美國結構是被IMF批評的,因為他比較重疊、比較復雜、比較碎片化,但是美國運作得比較好。
我們如果用美國那個模式的話,可能政治上很容易通過,搭一個架子在中國是很容易做到的,但是要求監管的專業度高,而且互相制衡,同時怎么去解決復雜性、碎片化的問題、協調困難的問題。

2.超級大央行結構,現在主要的經濟體你貨幣政策和監管功能一般都是分開的,沒有采取在一體,另外也沒有顯示出來行為監管、宏觀審慎,我們說的監管競爭也好、監管協調困難也好,可能被內化,變成里面的問題了。

3.一行兩會。把人行和銀監會合并起來了,因為銀行資產在金融資本占了90%以上,這樣一合并我們認為解決提出的一些問題,能夠解決一大半。但是基本架構還是分業管理。

4.前英國模式。這是“一行一會”,這個模式我們不做過多地介紹,因為這是一個被修正過的模式,大家知道英國是經過兩次重構的。

5.英國現行模式。這個方案概括為央行+行為監管局,將三會的審慎管理并入銀行,同時成立行為監管,合并以后央行下設金融政策委員會和審慎管理,金融政策委員會還是貨幣政策的,審慎管理局負責宏觀審慎,也包括微觀審慎。央行還負責提供金融基礎設施監管,和金融業的綜合統計。行為監管在某種意義上是一個獨立的,他有利益沖突,他必須相對獨立。大的框架中他實際上和央行獨立。

6.澳洲模式。即“一行雙峰”,央行繼續負責宏觀審慎政策,制定和執行,以及對系統性重要金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施的監管,并負責統籌金融業綜合統計。三會按照雙峰模式重組為審慎監管委員會實際上主要是微觀審慎,和金融行為監管局,就是我們講的行為監管,這是一個很有意思的結構,對我們很有啟示。


4:改革路徑選擇

剛才我們簡單評價了幾種模式,我們怎么選擇呢?我們是從反推上來看看。

先看十三五規劃,提出宏觀審慎,提出功能監管、提出行為監管,這些關鍵的元素、要素都已經提到了,確定了我們的改革是要解決的問題。
我們先排除單一的“超級央行模式”,第一個剛剛講了貨幣政策和監管的職能相互沖突,這個基本上在全球都是分開的。這么龐大的金融體系,即使回到超級央行模式,也需要依據一定的原則設立各種委員會進行功能監管,這會面臨更大的協調困難,產生更多的監管空白。    我們也可以排除金融協調委員會加“一行三會”,這是“疊床架屋”,在中國很難成為常設的決策機構,一般多是協調機構。表面上看也和美國的金融監管模式比較類似,美國剛剛我們看的圖實際上是非常復雜的,美國的金融監管當中還有財政部,我們沒有引入財政部。而且這個框架具有比較強的分業管理特征,另外也沒有提出來行為監管,這個方案并不是個好方案。

我們推薦的改革方案是參考英國模式的“央行+行為監管局”或參考澳洲模式的“一行雙峰”。上面“一行”負責貨幣政策和宏觀審慎,下面有“雙峰”一個是微觀審慎一個是行為監管。這兩種金融監管模式在理論上比較完善,既符合宏觀審慎的原則,又強化了綜合監管和功能監管,同時實現行為監管與審慎監管的適度分離。當然這兩個有相同和不同,主要對重要的系統性機構和微觀審慎的歸屬。

英國模式在理論上比較完善,比較符合“宏觀審慎”也符合混業經營和綜合監管的要求,同時具備“功能監管”的特征,可以較好解決監管競爭和監管套利的問題,同時降低了協調成本。在中國的特定環境下,應該考慮將金融機構和業務統一在央行這個綜合監管機構之內,我們不主張在中國要單分出來系統性重要銀行,銀行分兩家管,“央行+行為管理局”我們認為央行的模式這個邏輯是一個更佳的選擇。

但是這個目標達到可能不能一步到位,需要小心權衡改革的成本與收益。英國原來就是混業,我們目前還是一個分業的狀態,如果我們要是按照英國重構比較基金會碰到很多的問題,從中國的實際出發可以做一個分步走的漸進過程,第一步加強監管協調,將具有系統重要性金融機構的監管移交央行,可以考慮以一行兩會或設立金融協調委員會的起點,我們可以考慮成為一個過渡的模式,不能僵化在那兒,他是一個下一步過渡的安排。第二步,在完善宏觀審慎管理的基礎上,實現功能監管和強化行為監管,最終形成“央行+行為管理局”的模式。這是我們的一個政策建議。
結語,回到最早提的三個問題:1.為什么需要對金融監管體系進行改革?這個問題我就不再展開談了。2.新的監管框架應當體現哪些基本原則和特征?我們都講了宏觀審慎、綜合監管、功能監管、行為監管。3.金融監管改革應當如何推進?我們的建議是以英國模式為錨,進行漸進式的分兩步的改革。

我們的問題是存在的,這些問題也是全球程度不同的都存在的,最重要的就是要把宏觀審慎、功能監管、行為監管這些新的元素、新的理念融入到新的金融監管架構中。

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