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儲朝暉丨辦學體制:公辦還是民辦?

作者:儲朝暉 來源:深圳創新發展研究院 時間:2020-09-23

2019年,中國的國際國內環境發生深刻、廣泛變化,引發經濟和社會多重因素變化并對教育發生影響。隨著自媒體的發展,公眾對教育發聲越來越多,越來越強,幾乎任何一件有違常理的事出現都會引發圍觀,有直擊心扉的真言,也間雜非理性聲音或事實不夠完整真實的表述。受多重因素影響,教育發展呈現出波動與應對狀態。

受經濟領域“國進民退”潮流涌動波及,教育領域有人產生對民辦學校的質疑與擠壓,教育行政管理部門中的一些人主張提高公辦校(園)比例,從而引發教育的波動。由于原定2017年9月就實施的《民辦教育促進法》的《實施條例》到2019年底也未公布,其中涉及民辦學校辦學主體利益的分類管理成為爭議的焦點,也成為實施的難點,各地政策尺度不一,扶持政策不明,縱向變化較多,使得一部分民辦學校主辦方對民辦教育的未來期望值下降,選擇撤資退出。

01

強制普惠在一些地方出現幼兒園總供給減少和短缺

2018年11月中共中央、國務院印發《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》,確定到2020年“普惠性幼兒園覆蓋率(公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比)達到80%”,“逐步提高公辦園在園幼兒占比,到2020年全國原則上達到50%”。

據教育部公布的數據,2018年,全國共有公辦園(含企事業單位辦園、軍隊辦園、街道辦園和村集體辦園)10萬所,占37.8%,公辦園在園幼兒2016.6萬人,占43.3%;2018年公立幼兒園在園兒童占比較2017年44.1%下降0.8個百分點;公立園在園幼兒數量須得每年增長約3.3%,才能達到文件對2020年的要求。2018年民辦園占比68.8%,需要將18.35萬所民辦園中的15萬所轉為普惠園。這一目標實現面臨幼兒教育財政經費投入不足問題。


2018年全國各級教育生均教育經費總支出情況(資料來源:教育部)


2018年全國學前教育財政經費增長接近9%的情況下,投入總平均值仍僅占財政性教育經費的4%多一點,北京、上海都高于9%,全國大部分地區都低于4%,一些地區僅有2%。在經費總量遠遠不足的情況下,各地為了提高公辦、普惠幼兒園的比例,實現分別達到50%和80%的目標,出現了強制民辦幼兒園轉為公辦園或普惠園、強制民辦園將收費標準降到運營成本以下的做法。受此影響,一些民辦園不得不降低收費,導致經費入不敷出,終至難以維持基本的運營而停辦;城鎮小區配套幼兒園由于收費降低導致活動項目減少,難以滿足小區居民原有的幼兒教育需求;一些地方為了提高公辦普惠比例停止民辦幼兒園的申辦,上述三種情況導致不少地方幼兒教育資源在數量上減少,質量上降低,內容和辦園方式單一,出現幼兒園總供給減少和短缺,再現幼兒園50余人以上的大班額現象,“入園難入園貴”矛盾非但未得到解決,還會以新的形態表現出來。為落實《意見》實現普惠園達80%的目標,2019年1月國務院辦公廳印發《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》,啟動大規模專項治理行動,規定“小區配套幼兒園應當由教育行政部門辦成公辦園或者委托辦成普惠性民辦園,不得辦成營利性幼兒園”。2019年各級政府建立治理工作小組,加大治理整改工作力度,對未按政策落實的要全面排查、限期整改。教育部、住房和城鄉建設部等7部門制定印發《關于做好城鎮小區配套幼兒園整改工作的實施意見》,并聯合組成調研組先后到河南、山東、內蒙古、安徽、吉林、河北、江蘇、廣西、山西、甘肅等10個省份開展調研和督查。11月,教育部對治理工作推進緩慢的11個省份進行了集中約談,一些地方為達到要求強制終止未到期協議。全國共摸排城鎮居住小區4.21萬個,其中存在規劃、建設、移交或普惠不到位等方面問題的有1.84萬所幼兒園,移交不到位的占總數的63%。截至12月,已經有1.7萬所完成階段性整改,整改完成率已經達到85%。

02

一刀切追求幼兒園公辦與普惠比例加劇幼兒教育資源短缺

一些部門和地方不顧當地財政經費用于幼兒教育的比例過低的現實,層層要求實現公辦園占比50%、普惠園占比80%的指標。在新疆等地公辦園已達到80%的地區,仍然在追求更高的公辦園比例,壓低民辦園比例,強令民辦園轉為政府津貼與收費雙低的普惠園,顯示出這種一刀切的做法本身有觀念作用,也有體制驅動,有一定的慣性,對未來工作將會繼續發生影響,使得越來越多的民辦園因經費難以為繼不得不撤資退出,進一步加劇學前教育資源總供給減少,多樣性減少,品質降低的狀況。

以深圳為例,該市2018年共1771所幼兒園,公辦園70所,民辦園占比88%;2019年4月該市發布《關于進一步深化改革促進學前教育普惠優質發展的意見》《深圳市學前教育發展行動計劃(2019—2020)》,寫入到2020年共設幼兒園2000所,公辦園1000所,占比50%,普惠園達80%,意味兩年期間要新辦公辦園900多所,同時讓700多所民辦幼兒園退出。該市財政撥款平均保教費標準每月1053元,享受政府津貼的普惠園每月902元,生均經費均低于已有的民辦園實際支出。民辦園主辦方被迫撤退但原有投入難以收回,實際留下的幼兒園高端變為低端,在造成資源浪費的同時又產生資源不足。當下深圳從小學到高中的學位嚴重緊缺,其原因之一是這些學段的民辦學校少、難以發揮調節作用;而幼兒園階段恰恰由于民辦園多而未出現中小學那樣嚴重的學位短缺,單純追求公辦而財政經費又不足必然出現更嚴重的供給短缺。從長遠看,提高政府承擔學前教育責任是大勢所趨,但政府承擔更多責任的方式絕不僅限于一味提高公辦園的比例,而需要落實2019年《政府工作報告》精神:“多渠道擴大學前教育供給,無論是公辦還是民辦幼兒園,只要符合安全標準、收費合理、家長放心,政府都要支持?!本S持已有多種辦園格局基礎上真金白銀增加政府用于幼兒教育的財政投入來降低家長的過重負擔,在已有資源得到充分利用基礎上做加法,更不應強制普惠讓民辦幼兒園主辦方去承受難以承受的重擔。

03

民辦教育政策不穩導致部分舉辦者撤資退出

2019年教育部發布《民辦教育工作部際聯席會議2019年工作要點》,明確支持和規范社會力量興辦教育,依法支持民辦教育發展,服務經濟社會發展和現代化教育強國建設。

但在社會上,一些人鼓噪民辦教育“退場論”“限制論”,并有一定市場。他們似乎從以下政策找到依據:中共中央、國務院印發的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中提出要“遏制過度逐利行為……民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市”,“積極扶持民辦園提供普惠性服務,規范營利性民辦園發展”。上述政策也確實使得部分幼兒園主辦者選擇撤資退出。2019年各地推進的基礎教育學校招生的“公民同招”引發爭議。2019年6月12日,港股上市公司21世紀教育透過公告宣布IPO募得款項的用途。其中,原計劃用于收購整合第三方幼兒園品牌的1.73億港元所得款被轉為投資和收購職業教育、素質教育、專本科院校相關資產。秀強股份宣布稱擬出售公司價值2.8億元的幼兒教育資產,并表示,出售幼教資產主要是因為國內教育行業新政策的出臺和幼教產業未來經營情況的不確定性。2020年是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》(以下簡稱《規劃綱要》)實施的收官之年,《規劃綱要》中確定的各項數量發展目標均已提前實現。公眾對于《規劃綱要》中確立的體制改革目標是否達成表現出高度關注。在《規劃綱要》的第三部分“體制改革”中,分別從人才培養體制、考試招生制度、現代學校制度、辦學體制、管理體制以及教育對外開放等六個章節進行了論述?!兑巹澗V要》公布后教育部及各地政府在一些體制機制改革方面做出了努力,也取得一定成效,但在管辦評分離、以高考綜合改革為核心的考試招生制度改革、現代學校制度建設等多項體制改革上仍未達到設定的目標?!兑巹澗V要》確定的大力發展民辦教育,形成公辦教育和民辦教育共同發展格局的辦學體制方面,受到民辦學校分類管理等因素的影響,民辦學校發展遭遇重重阻力,已經引發了來自公眾輿論的關注。發展更加公平更有質量的教育需要切實解決當前面臨的問題,需要繼續開放,需要切實保障財政性教育經費投入的同時吸納更多社會投資,更為根本的措施是依法約束行政權力,發揮專業作用,解決評價權力過于集中、評價標準過于單一的問題,尊重教育規律,建立可持續的良性教育生態。

本文摘編自深圳創新發展研究院組織編寫的《2019中國改革報告》教育體制改革部分,該部分由中國教育科學研究院研究員儲朝暉研究完成。


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